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发展中国家的政府如何刺激企业R&D:韩国案例研究

时间:2018-05-15 18:49:32

  在经济全球化的背景下,政府、尤其是发展中国家的政府的一个重要任务就是推动私人企业的R&D活动,许多发展中国家为此采用了一些似乎有效的政策工具,例如政府补贴、税收刺激、优惠贷款、政府采购等等,以扶持企业投资于R&D。

  但是与发达国家的情况不同;在大多数发展中国家,这些政策没有取得多大效果。很少有公司响应政府号召,因为工业界根本就没有什么技术需求,诸如技术积累、应用和扩散这样的创新活动并不受工业界的青睐。

  发展中国家的这种情况引起了我们的思考,难道大多数厂商就真的不愿意冒点风险投资于R&D,从而改进产品、降低成本,仅仅因为它们仍然能够赚取可观的利润?

  一些传统理论似乎可以解释发展中国家的这种情况,kim从三个方面建构他的创新政策体系:需求方、供给方以及两者之间的联系,他特别强调保持三者平衡对创新政策发挥作用的重要性。在谈到需求方的时候,kim认为,除非在市场体制下,公司真正意识到产品或工艺创新对企业生存至关重要,否则它们不会投资于R&D,因为这往往伴随着较大的风险。kim并且指出,旨在增强市场竞争的产业政策和政府采购一样,是有效促进技术需求的政策。

  但是,kim的模型仅仅揭示了若干要素对创新政策发挥效用的重要性,并没有回答如何解决发展中国家在工业化初期的潜在技术需求问题。尽管如此,我们仍然可以从这个模型中得到一些启发:创新政策不仅仅要针对技术供给、还必须针对技术需求,以及它们之间的联系,私人部门则是主要的技术需求方。

  此外,Najmadadi和Lall曾指出,科技基础设施建设的最大问题,就是缺乏与生产部门的有效联系,Dodgson也强调,在东亚,缺少中介机构以提高工业部门的生产效率。

  回顾这些有关创新政策的论述可以发现,大多数研究者都强调,供应方和需求方之间的联系、而不是供应方和需求方本身,是发展中国家最为薄弱的环节,是影响创新政策发挥作用的最大障碍,即使在技术发展的初期也是如此。

  事实却是,对大多数发展中国家来说,工业化初期几乎不存在技术需求,所谓增进联系不可能被纳入政策的考虑范围,缺乏足够的技术需求,旨在加强联系的政策根本没有意义,而技术供应则由于政府的有效组织而存在。因此,发展中国家政府的首要责任,是刺激企业的技术需求。

  根据有学者提出的政府干预私人企业的活动的理论,政府最重要的任务是,设计有效的政策工具,引导国内企业把视为企业长期生存的关键要素。首要一步,则是细致考察一国的总体经济情况和商业环境。

  根据以往创新政策失效的教训,我们以为建立一个创新政策赖于发挥作用的环境十分重要,这个环境以产业界为核心,包括市场竞争程度、技术水平。国内市场容量、工业和贸易政策倾向。

  在这篇文章中,我们证明了商业环境对于刺激技术需求的重要性,提出了可供选择的旨在刺激国内技术需求的政策措施,细致分析了韩国政府R&D支出的作用,并根据有关统计数据,讨论了政府与私人部门R&D支出的关系。

  一、创新政策的先决条件

  1.发展中国家技术需求的特点

  首先,我们定义几个关键概念。简单地说,技术需求指的是公司占有新技术、诀窍、工艺设备的所有活动,它可以通过购买、技术许可、人员培训、邀请顾问等多种形式进行。技术供给可以被定义为生产和提供生产者所需要的技术和技术资源,例如人力资源、设备、信息等的活动。

  比较发达国家和发展中国家技术需求和供给的模式,总的来说,在发达国家,大多数科技工作由私人部门承担,政府主要从事那些耗资巨大、外部性较强的研究项目。发展中国家正好相反,它们的科学技术水平较低,政府在所有领域都扮演领导者的角色。

  所以,发展中国家的私人部门对国家科学技术的投资份额远远低于发达国家,这说明在大多数的发展中国家,对技术的需求远远没有被刺激起来,政府旨在发展经济的计划和措施往往使得技术供给大大超过技术需求。

  事实说明,在发展中国家工业化的初期,技术需求不大容易被刺激起来,这是因为在政府主导工业化的格局下,政府总是倾向于将资源用于加强技术供给,例如培训人力资源,扶持基础研究,以及建立公共研究机构等等。

  一般来说,这类政府行为很难在短期刺激国内私人企业的技术需求,除非供给逐步积累到一个相当的水平,并且市场环境也适合,技术需求才会被激活。我们假设技术需求是国家技术水平、政府R&D支出、以及一些市场因素的函数,技术供给则决定于国家投资规模。在工业化初期,技术需求停留在一个较技术供给为低的水平。

  图1显示了技术需求和技术供给之间随时间而变的缺口,它反映了发展中国家工业化初期的实际情况,如果经济增长方式不发生变化,如上图所示,在T1之前,技术需求和技术供给的数量均微不足道。

  需求/供给

  如果政府从T1时点开始投资,S(T)曲线显示了技术供给随投资增加而增加的情况,但是,在T2之前,这并没有立即促使企业的技术需求,T2时,市场环境基本完善,企业才开始产生技术需求。很多发展中国家目前正处于T1、T2之间的情况,在刺激私人部门的技术需求方面还存在很多困难。

  随着国家技术能力逐步增强,技术供给和技术需求如上图曲线所示变化,最后相交于E点,此时,对技术需求和技术供给的投资是均衡的,经济体初步具备自我造血能力,私人部门的R&D投资规模才

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  趋于优化。

  从发展中国家技术需求的这些特点来看,企业的技术需求并不直接起源于政府R&D供给的积累。政府的确能够提供人力资源和信息,帮助公司获得多种技术资源,但是,除非公司自己愿意,没有什么更直接的方式推动公司的R&D投资。在大多数情况下,技术供给多于技术需求,因为只要政策决策者愿意投资于R&D,前者总能通过政府推动的投资政策得以实现。

  有必要指出的是,通过有效的措施积累起来的技术供给最终唤起了技术需求,为此我们认为,发展中国家的政府在工业化初期,必须持续投资于R&D,这是刺激私人企业开展R&D的必要前提。

  除了政府的技术供给政策外,市场环境也逐步成熟,例如价格机制趋于完善,从而提供了刺激技术需求的合适条件,事实上,正是市场迫使公司认识到R&D对于公司保持长久竞争力的重要性。

  2.决定技术需求的要素

  我们从技术需求的角度,尝试分析发展中国家市场环境的特征。大多数发展中国家的市场面对下面两个难题“:价格机制失灵和市场缺乏活力,价格机制是市场经济体系有效配置资源的最重要手段,也是在生产者中间公平分配利润、保证供需平衡

  的重要手段。

  这就意味着,在充分获取信息和无交易成本的假设下,一个产品只能有唯一价格,在竞争条件下,所有产品都以最低价格参与交易,出最低价的人拿走所有的收益直到出现更低的价格,赢者通吃,这样的市场是最有效率的。

  这就迫使企业采取各种方法降低成本,即使在政府没有支持的情况下也必须如此,如果公司觉得没有必要降低成本,只能说明价格机制并未发挥作用,而这恰恰是大多数发展中国家的实实情况,这些国家的市场竞争不是围绕价格进行,而是由一些非经济的因素,譬如说政治、种族和文化所决定,一个企业如果可以通过价格以外的一些因素保持自己市场地位的话,它就不会有动力去从事R&D,以降低生产成本。

  另一个导致发展中国家的企业R&D投资不足的重要原因就是国内市场缺乏活力和机会,这意味着产品或服务的供需关系没有随着质量和数量而变,即使不改进产品,公司仍然可以获得利润。生产者没有必要根据消费者的偏好进行市场细分,但实际上这些因素是非常有助于推动企业变革和发展的。

  这个封闭的、沉闷的市场可以说是失灵的价格机制的必然结果,也许还是对国内市场过分保护政策的产物,在进口替代的口号下,限制进口的情况在发展中国家比比皆是。

  发展中国家有它们独特的、内生的特性,那些在发达国家行之有效的政策在发展中国家却达不到同样效果,这就启发了我们,在针对一个特定情况选择政策工具时,一定要恰当的分析所有相关要素。正如上面已经讨论过的,创新政策尤其是刺激机制的效果,严重依赖于国家既定的经济环境,包括价格机制、市场结构,风险来源等等。

  概括而言,我们可以把政府支持私人企业投资R&D的政策分为两大类:直接手段和间接手段,直接手段是指那些直接影响企业的成本结构,达到降低成本、帮助企业取得成本领先优势效果,而无论企业R&D项目本身能否成功的政策措施,所以,直接方式与企业是否愿意投资R&D有关,反过来则刺激了企业的技术需求。

  直接手段包括政府补贴、降低税负和金融支持,这些都是发展中国家经常使用的手段,因为效果快捷。但是,在价格机制还没有完全建立起来,价格不是由供需而是由市场以外的其他一些因素所决定的情况下,在政府R&D支持下获得的成本优势,并不一定导致企业的市场份额变化。

  间接手段,它们并不直接影响产品成本,在R&D投资风险较大例如存在不稳定的原材料、最终产品和资本市场时尤为有效,间接手段主要与技术供给以及供给与需求之间的联系有关,例如政府采购、技术担保、人力资源培训,都可用来减少R&D投资风险,一般从更为长远的角度支持私人企业投资于R&D。

  所以,要弄清刺激R&D的市场环境因素,我们不仅要分析最终产品市场和市场竞争的机制,还必须分析原材料、设备和资本市场。与创新政策相关的主要因素有:国家产业发展目标;价格机制:竞争的程度和类型;市场容量;风险因素;工业化阶段;技术发展目标。上面这些因素中,价格机制最为关键,如果价格机制不能有效运作,公司将没有动力投资于R&D,以降低成本和细分市场。如果非价格因素侵入经济体,政府必须在引入支持私人企业R&D投资的政策工具之前首先建立起价格机制,必须促进信息流动,通过制定规则保护公平竞争。

  另一个需要认真对待的因素是市场竞争的类型和程度,对于一个垄断市场来说,直接手段较间接手段更为有效,政府直接支持有助于抵消垄断对资源低效配置的影响,直接干涉价格和成本使边际成本曲线外移,从而降低价格,增加产出。但是,垄断在总体上来说抑制了私人部门投资R&D的积极性,这就是为什么国家努力建设更具竞争、而非垄断的市场的原因。

  风险因素也值得政策制定者认真考虑,政策有效性受风险披露程度的影响,如果产品或原材料市场由于供需冲突而混乱,政府必须竭尽全力采取所有间接措施以减少R&D的风险。

  除上述提到的以外,在形成一套行之有效的政策措施前,还必须考虑一些反映特定经济环境的因素。例如韩国,无论原材料市场,还是最终产品市场,都容易受国外供需冲突的影响,而由于国内市场狭小,以及对日本和美国市场的依赖性,市场的不稳定性就更加明显。

  但尽管如此,韩国还是成功地建立起直接的政策工具,这个成功归功于大多数战略产业将它们的产品出口到国外,部分摆脱了国内市场的影响。对于那些出口企业来说,政府的优惠贷款和国外贷款担保减少了它们从事投资、原材料进口、产品销售等方面的风险,也大大缓解了资金不、足的问题。因此,尽管国内价格机制并不完善,政府仍然通过直接补贴、贷款和投资以及干预资本市场等手段,使其创新政策行之有效。

  二、韩国公共/私人R&D支出

  刺激私人企业投资于R&D的确不是件轻松的事,尤其在发展中国家工业化初期,因为很少公司愿意在一个缺乏竞争,创新对于生存来说并非至关重要的市场里从事创新活动,韩国就是一例,即使在从1962年开始执行的第一个五年计划结束以后,公司也并不情愿在本土投资于对它们发展十分重要的制造设备和人力资源,而总是通过交钥匙工程和资本输入从国外获得所需技术。

  但财政支持和保护政策却巩固了大公司的地位,它们不仅不需要通过投资于R&D、提升产品等级就可以保持垄断地位,而且利用国内工资水平较低的条件,在国际市场上获得了价格优势,因此,即使那些可以获得政府的R&D资金资助的大公司也更愿意依赖于低廉的劳动力。

  另一个影响公司R&D的重要因素就是较高的通货膨胀率,长期的恶性通货膨胀使投资主要流向房地产业,而不是制造业,这是追逐利润最大化的理性选择。不仅仅大公司、中小企业也深受通货膨胀之苦,由于经济动荡、资金短缺,这些小公司甚至无法考虑R&D,而又可能考虑那些对他们生存至关重要的问题,诸如销售,国内市场变动频繁的供需和求贷无门也使他们无力去为将来打算。

  通货膨胀和变动频繁的国内市场削减了工业界投资R&D的兴趣,扭曲了资源配置,在很难获得资金的情况下则更是如此。所以说,韩国的市场环境并不适合刺激国内的R&D投资,但这种状况正在扭转。

  我们尝试分析一下韩国公共和私人部门的R&D投资变动趋势,表1显示了在韩国经济发展的初期政府和私人部门R&D投资的数据,从1962年第一个五年计划开始执行到1976年,一直低于部门R&D支出,但是,随着政府R&D支出增加,私人部门R&D支出的数量和所占比例也逐渐提升,从1982年起开始明显的高于政府支出。

  根据这些数据,我们可以大致描绘一下公共和私人部门的R&D支出的变动轨迹,首先,代表企业技术需求的私人部门的R&D支出在工业化初期可以忽略不计,随着政府在一定时期持续地投资于R&D国家技术能力得以提升,最终得到私人部门的响应。

  随着国家技术水平的提高,供给和需求相应增加,如图2所示,在1976年以前

  ,私人部门的R&D投资低于公共部门的R&D投资,从1982年开始,私人R&D投资开始超出公共R&D投资,根据这个趋势,我们可以断定,在发展的早期阶段,私人R&D投资因公共R&D投资而产生,换句话说,私人部门对公共支出的弹性并不为零。

  为了具有体验两者之间的关系,我们建立了一个线性模型:log(IPERDt)=c0+c1log(IGERDt)+Ut

  这里,IPERDt表示在t时期私人部门R&D支出的对数。1GERDt表示在t时期公共部门R&D支出的对数。Ut是随机变量。

  根据韩国从1970年到1998年的数据,代入参数后的等式为:

  log(IPERDt)=10.71+1.83log(1GERDt)

  这个结论并不意味着政府部门R&D支出或私人部门R&D支出中的一个决定另一个,相反,它反映的是市场的需要,让我们清楚哪个方面需要加强,换句话说,一个数据序列反映了另一个的最佳值,而不是一个决定另一个。

  但是,如果我们分时段来考虑,会发现从1970到1983年间的样本数据不符合上面的关系,而从1984到1998年,则与等式吻合。这个结果支持了我们早期的猜想,那就是政府的R&D支出对于创造一个有利于私人部门R&D的环境是必须的。

  自从1969年成立科技部以来,韩国政府已经开始投以数量巨大的资源建立国家技术基础设施,以刺激创新活动,这些举措逐渐刺激了私人部门的R&D投资热情。

  三、韩国的学习机制和政策

  1.宁要债务,不丢股权

  韩国工业化的一个基本特点就是被政府所控制和引导,外国资本发挥了实质性的作用,但是不能超出政府的控制,所以,尽管韩国极为倚重外来资本,但是主要的采取债务而非股权融资的形式,从国外获取技术也尽量不采用外国直接投资或技术许可的方式。

  一旦通过全承包(交钥匙)合同或进口设备获得技术,韩国的科研工程人员立刻开始模仿和学习,一些在国外学习过的高素质人才,在这一过程中扮演了重要角色。

  获得国外技术的具体方式在不同产业部门有所不同,对于造船业和机器制造业来说,主要的依靠外国直接投资和技术咨询;对于化工、水泥、钢铁等资本密集型产业来说,则主要通过全承包(交钥匙)合同,对于电子和汽车制造业来说,则主要通过技术许可。

  Hobday指出韩国的学习机制就是模仿美国就像日本曾经做过的那样主要是通过与日本合资建厂,在60年代晚期和70年代初期,韩国与技术领先的日本电子制造业合资建厂,从而获得技术培训、机器设备、零件、原材料和外国先进管理技术。

  但是,在连续几个五年经济发展计划期间,进口设备是韩国企业获取国外技术的最主要方式,这是因为直到70年代,政府一直严格限制外国直接投资和技术许可,政府政策的重点在于支持设备进口,增强轻工业的国际竞争力,而不是发展重工业。

  这种政策导致了从国外进口大量的机器设备,这些机器设备也成为韩国企业通过反向工程获取技术的主要来源,在第四个五年计划期间,韩国直接投资的比例仅仅为新加坡的23%,低于台湾和香港的一半,这一数据证实了韩国重视设备进口和受国际财团贷款支持的全承包(交钥匙)合同,十分注意保护国内市场,在工业化初期将跨国公司排除在外的政策倾向。

  2.有选择地获取技术

  韩国在工业化初期的技术和产品特点决定了它必须有选择地获得技术,以发展那些主要依靠经验和传统技术的产业部门;而一旦掌握这项技术,再将其推广应用于其它领域。

  一个典型的例子是,一家生产苏打粉等化学产品的化工企业从外国进口技术用于建设一个生产非生物降解的化学清洗剂产品的工厂,工厂由德国设计,主要的技术来源是美国。该工厂的工程师积极参与工厂建设的整个过程,并且接受了美国公司的严格训练,通过这种形式,这家韩国企业掌握了这项技术,并且最终可以在没有外国帮助的情况下建造类似的工厂。从这个以及一些类似项目中获得的经验甚至使韩国可以出口一个生产不饱和聚酯的全承包(交钥匙)工厂。

  这样的例子在包括钢铁、药物、光纤、家用电器、汽车、石油炼制、水泥、肥等等在内的很多工业部门都存在,而且,通过更多地成功模仿产品生产和设计技术,以及有限地刺激国内技术创新的努力,韩国还拥有将进口技术移植到别的生产线上的能力,一种进口来的制造无线电通讯设备的技术就曾被改造用于香烟厂的电子控制设备。

  一些技术不仅被扩散到那些技术相近的部门,而且扩散到那些并不直接相关的部门,举个例子,最初,POSCO(一家韩国钢铁厂)是通过全承包(交钥匙)方式、在日本的帮助下完成的,在项目进行过程中,POSCO积极地准备人力资源,他们从一开始就参与吸收生产产品和工程中的技术诀窍的过程,工程师在与外国同行的合作过程中还学到了很多工程方面的知识。

  这个项目最终成功了,POSCO甚至成为最具国际竞争力的钢铁制造企业,一些下游工业由此受益,因为能够有效利用上游工业拥有的技术诀窍。

  3.出口导向政策

  战后早期,韩国政府工业化的战略政策是进口替代,它严格限制进口成套设备,由于技术基础薄弱,工业界必须学会吸收和利用外国技术。

  60年代末期,政府又实施了诸如出口补贴、优惠贷款的政策工具,以进一步强化进口替代,这反过来刺激了出口,政府从60年代开始经常性地制定出口目标,作为发展工业的一个长期举措。由于政府的“胡罗卜加大棒”政策,韩国的出口总额从1965年的1.75亿美元增加到1971年的11.32亿美元。这些政策对于增强国家的技术实力十分重要,由于出口企业面临在国家市场上的竞争压力,必须努力提升产品等级以达到国际标准,这意味着必须投资于R&D以提高质量和降低成本。

  那时,国内企业迫切希望出口的最重要原因就是获得对于企业生存至关重要的政府出口补贴和优惠贷款,这样还同时可以保证在国内的市场份额入国内市场的竞争中,出口企业较非出口企业在政府支持下获得了成本领先优势。

  所以,出口导向政策改变了企业的近视做法,间接推进了它们投资1R&D,这是政府未曾意料的结果,而且这些政策增加了国内市场的竞争性,封锁意中建立了一个健全的价格机制,同时,政府还投入大量资源建设国家科技基础设施和培养人才。

  这个政策的结果是,本地企业在设计产品和工作流程的过程中逐步积累经验,最终使技术能力从简单的生产线操作发展为模仿、学习和改造外国技术,所以,出口导向政策,包括补贴、对出口企业的优惠贷款,被证明对刺激企业投资于R&D非常有效。

  对韩国来说,工业化建立在外国资金支持的基础上,本土缺乏自然资源偿还借款和支付日益增加的进口都需要外汇,因此增加出口对于获得外汇和保持国际收支平衡是十分必要的。

  4.战略资金

  在过度渴求投资和高通货膨胀的情况下,保证企业利润的一个重要因素就是获得政府根据战略目标安排的资金支持,政府控制了所有金融机构的金融行为,能够通过优惠贷款,出口信贷、直接投资和其它形式将资金配置在战略产业部门。由于当时大部分的商业银行由政府控制和管理,根据政府的标准,仅仅是那些出口企业能够得到资金。这是政府引导企业适应国际市场的主要手段.也为国内企业获得国际市场的信息提供了一个渠道。

  最终,迎合国际市场的要求成为韩国企业投资于R&D的动力,在紧缩的金融形势下,战略资金是支持企业的最有效的方式,因为大部分企业都缺乏资金。具体说来,政府的资金支持,包括贷款担保、利率优惠、出口信贷,一般仅仅针对那些可以带动很多相关产业发展、使用适用技术的所谓战略部门。这些战略部门在觎年代是胶合板、纺织、家用电器及以汽车制造业等,在70年代是钢铁、造船业、建筑业、机器制造业等,这些部门获得了政府大部分的出口项目,技术水平也与国际水平逐渐接近。

  由于控制着资金,政策制定者通过强有力地刺激出口和增加产出达到了他们的政策目的,未曾意料的副产品就是企业投资于R&D。

  5.直接和间接措施并行

  为了实施进口替代和出口刺激政策,韩国政府最初在工业化早期适用的是直接措施,作为五年发展计划的一部分,在战略部门实施补贴、优惠贷款、税收减免,这些政策并不打算提高企业的技术能力而纯粹是为了培育一些工业门类。

  尽管出台有政府贷款和投资支持的R&D项目,但对公司并没有多少吸引力,原因就在于申请程序过于繁琐,而且很难选择究竟申报哪一个,在工业。化初期,联系技术供给和需求之间联系的机制尽管存在,但由于技术需求没有被唤起,此类做法效果有限。

  但是,这些计划最终与出口挂上钩,企业从而开始广泛申请参与这些项目,以增加国内外市场的优势

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  ,公司的技术需求被刺激起来,为了迎合这一需求,政府提供了人力资源、技术、信息、以及公共研究机构,所以说,实际上是工业政策而不是公司的R&D成为刺激企业R&D的一个良好起点,从以上分析看,韩国提供了一个有关联系技术需求和供给的融合直接和间接措施的很好的例子。

  三、结论

  将创新政策划分为三个部分,我们考察了什么因素对于发展中国家最为关键,以及在工业化早期阶段,什么环境对于创新政策发挥作用最为重要。以前一般认为,技术需求和技术供给之间的联系、而不是它们本身,对于发展中国家最为重要,但我们证明了,在韩国,除非技术需求被唤起,否则联系两者的政策不能发挥多大作用。

  通过根据韩国的案例分析技术供给和需求的特点,我们发现技术需求很难通过政府支持R&D的常规方式,例如税收刺激、贷款优惠和直接补贴而唤起,而需要通过积累技术供给,以及其它很多方式,最终刺激企业提升技术能力。

  为了识别这些政策,我们分析了影响公司R&D投资的几个因素,一个运行良好的价格机制是最重要的因素,因为它为产品价格竞争提供了一个基本的支撑,使提供价廉物美产品的企业获得较高的市场份额,企业才愿意通过创新活动生产低成本的、高质量的产品。

  所以,我们认为创新政策对于刺激公司的技术学习和R&D是有局限性的,对于发展中国家来说,一些旨在刺激竞争的政策是必须的,在韩国的例子里,出口导向和控制战略资金政策是提高市场竞争力的主要举措,一旦技术需求被刺激起来,技术供给才变得有用,才可能讨论两者之间的联系。

  创新政策并不足以刺激工业化初期企业的技术需求,创新政策存在局限性,为此必须首先提供一些政策安排,以建立一个有竞争力的市场环境,使私人部门愿意投资于R&D,而且,我们证明了在韩国,公共和私人部门的R&D投资具有某种联系,但这个结论对其它发展中国家的适用性还有待验证。